In dit onderzoek wordt onderscheid gemaakt tussen het democratische politieke bestel en het democratische bestuurlijke bestel. Het resultaat van het democratische proces wordt bepaald door de gevoerde politieke strategie: het WAT (de politiek), de vertaling daarvan in beleid: het HOE, en de uitvoering: het werkelijke DOEN. Het bestuurlijke geheel van HOE en DOEN wordt in dit onderzoek, bij wijze van beeldspraak, aangeduid als de machinerie.

Dit onderzoek houdt zich niet bezig met de inhoud van politieke keuzes, maar richt zich op deze machinerie: het democratische bestuurlijke bestel waarmee politieke keuzes worden vertaald naar beleid en maatschappelijke werkelijkheid.

Een democratie ontleent haar legitimiteit allereerst aan democratische besluitvorming. Voor burgers krijgt die legitimiteit echter vooral betekenis in de wijze waarop democratisch genomen besluiten uitwerken in hun dagelijkse werkelijkheid. Voor veel burgers vormt de dagelijkse bestuurlijke praktijk het meest zichtbare gezicht van de democratie.

Bestuurders worden dagelijks geconfronteerd met complexe maatschappelijke vraagstukken. Ondanks grote inspanningen van politiek, bestuur en uitvoering blijven veel problemen hardnekkig bestaan. Veel discussies over democratische verbetering richten zich op politieke keuzes, institutionele veranderingen of nieuwe beleidsinstrumenten. Dit onderzoek kiest een andere invalshoek. Het onderzoekt welke voorwaarden bepalend zijn voor de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel en hoe deze kwaliteit duurzaam kan worden versterkt.

De historische, filosofische en bestuurlijke analyse leidt daarbij tot een fundamenteel inzicht. Om een complexe samenleving bestuurbaar te maken, moet de maatschappelijke werkelijkheid worden vertaald naar wetgeving, beleid, organisaties, procedures, indicatoren en bestuurlijke informatie. Deze bestuurlijke vertaling is onmisbaar, maar blijft altijd een vereenvoudiging van de maatschappelijke werkelijkheid.

Daardoor ontstaat een blijvende spanning tussen de maatschappelijke werkelijkheid en het bestuurlijke beeld van die werkelijkheid. Geen enkel democratisch bestuurlijk bestel kan de maatschappelijke werkelijkheid volledig omvatten. Deze spanning is geen tekortkoming van de democratie, maar een onvermijdelijk gevolg van het besturen van een complexe samenleving.

De kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel wordt daarom niet uitsluitend bepaald door de inrichting van instituties of de juistheid van procedures. Doorslaggevend is ook het vermogen van het bestuurlijke bestel om zich blijvend met de maatschappelijke werkelijkheid te verbinden, zijn bestuurlijke beeld voortdurend aan die werkelijkheid te toetsen en daarvan te leren.

De analyse laat zien dat daarvoor een samenhangende bestuurlijke kwaliteitscyclus nodig is. Politiek en bestuur vormen op basis van een bestuurlijk beeld richting, doelen en kaders. Professionals vertalen deze naar concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid. Ervaringen en resultaten uit die praktijk worden teruggekoppeld en kunnen door reflectie en leren leiden tot bijstelling van het bestuurlijke beeld, beleid, uitvoering of bestuurlijke werkwijzen. Zo blijft het democratische bestuurlijke bestel verbonden met de maatschappelijke werkelijkheid en kan zijn kwaliteit voortdurend worden verbeterd.

Kwaliteit is daarbij geen afzonderlijk bestuurlijk doel naast effectiviteit en efficiëntie, maar vormt daarvoor een belangrijke voorwaarde. Wanneer beleid, bestuur en uitvoering onvoldoende aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid, ontstaan fouten, herstelwerk, aanvullende regels en procedures en daarmee onnodige bestuurlijke drukte en kosten. Investeren in kwaliteit betekent daarom niet vanzelfsprekend méér bestuur. Een goed functionerend bestuurlijk bestel kan juist bijdragen aan minder foutkosten, een doelmatiger inzet van mensen en middelen en een grotere effectiviteit van het bestuurlijk handelen.

Een belangrijk principieel spanningsveld ontstaat tussen gelijke behandeling en de individuele maatschappelijke context. Algemene regels zijn noodzakelijk om gelijke behandeling, rechtszekerheid en voorspelbaarheid te waarborgen. De maatschappelijke werkelijkheid is echter niet uniform: concrete situaties en omstandigheden verschillen. Een uniforme toepassing van algemene regels kan daardoor in individuele situaties tot uitkomsten leiden die onvoldoende recht doen aan de specifieke context.

Juist in deze vertaling van algemene regels naar concrete maatschappelijke situaties vervullen professionals een sleutelrol. Algemene politieke en bestuurlijke doelen en kaders moeten in het primaire proces worden toegepast op individuele situaties. Professionals dragen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van deze vertaling en moeten daarom binnen democratisch vastgestelde kaders beschikken over passende bevoegdheden en voldoende professionele ruimte om op basis van hun deskundigheid zelfstandig afwegingen en besluiten te kunnen nemen.

Dat stelt ook eisen aan politiek en bestuur. Beleid moet richting en kaders bieden zonder de professionele vertaling naar de praktijk vooraf zo gedetailleerd vast te leggen dat deze ruimte feitelijk verdwijnt. Professionele ruimte betekent daarbij geen vrijblijvendheid, maar verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het handelen en verantwoording daarover. Ervaringen uit de uitvoering vormen vervolgens een belangrijke bron van terugkoppeling waarmee het bestuurlijke bestel kan leren en zichzelf kan corrigeren.

Vanuit deze bestuurlijke kwaliteitscyclus formuleert het onderzoek vijf samenhangende kwaliteitsaanbevelingen voor democratische verbetering:

1. Houd bij beleidsvorming ruimte voor de maatschappelijke werkelijkheid.
2. Geef professionals verantwoordelijkheid én bevoegdheid voor een kwalitatieve uitvoering.
3. Maak van terugkoppeling, reflectie en leren een vast onderdeel van bestuur.
4. Stuur op kwaliteit als basis voor effectiviteit en efficiëntie.
5. Borg kwaliteit vanuit het hoogste verantwoordelijke gezag.

Deze aanbevelingen vormen geen afzonderlijke maatregelen, maar een samenhangende benadering van democratische verbetering. Gezamenlijk plaatsen zij de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel centraal.

Een wezenlijke voorwaarde voor het functioneren van deze kwaliteitscyclus is het vermogen van politiek en bestuur om niet alleen naar de maatschappelijke werkelijkheid, maar ook kritisch naar het eigen functioneren te kijken. Terugkoppeling heeft weinig betekenis wanneer signalen uit de praktijk uitsluitend leiden tot nieuwe maatregelen, extra regels of aanvullende capaciteit, zonder dat ook de bestuurlijke uitgangspunten, opdrachten en werkwijzen zelf ter discussie kunnen worden gesteld.

Bestuurlijke verantwoordelijkheid betekent daarom niet alleen het uitvoeren van democratisch genomen besluiten, maar ook het zichtbaar maken wanneer opdrachten in de maatschappelijke werkelijkheid niet, onvoldoende of slechts tegen onaanvaardbare gevolgen uitvoerbaar blijken. Professionals moeten dit kunnen signaleren, bestuurders moeten deze signalen serieus wegen en het verantwoordelijke politieke niveau moet bereid zijn op basis daarvan besluiten, kaders of verwachtingen opnieuw te bezien. Juist daarin kijkt het democratische bestuurlijke bestel als het ware in de spiegel: niet alleen vragen waarom de werkelijkheid niet aan het beleid voldoet, maar ook of beleid en bestuur nog voldoende aansluiten op de werkelijkheid.

Dit onderzoek is geen pleidooi voor een nieuw democratisch systeem en evenmin een beoordeling van politieke keuzes. Het is een onderzoek naar de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel waarmee democratisch genomen besluiten worden voorbereid, vertaald, uitgevoerd, geëvalueerd en voortdurend verbeterd.

De centrale boodschap van dit onderzoek luidt daarom: een sterke democratie vraagt niet alleen om democratisch gelegitimeerde politieke besluitvorming, maar ook om een democratisch bestuurlijk bestel dat in staat is deze besluiten blijvend te verbinden met de maatschappelijke werkelijkheid waarvoor zij zijn bedoeld.

Democratische verbetering begint daarom niet noodzakelijk bij het ontwerpen van een nieuw bestuurlijk bestel, maar bij de voortdurende verbetering van de kwaliteit van het bestaande democratische bestuurlijke bestel.

Velgende onderwerp: Leeswijzer

Vorige onderwerp: Begrippenkader