In dit onderzoek worden enkele centrale begrippen gebruikt in een specifieke betekenis. Omdat begrippen als democratie, bestuur, kwaliteit en werkelijkheid op verschillende manieren kunnen worden geïnterpreteerd, wordt hieronder toegelicht welke betekenis zij binnen dit onderzoek hebben. De begrippen vormen gezamenlijk het kader waarbinnen de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel wordt onderzocht.

1. Democratie

Democratie is niet alleen een stelsel van verkiezingen en politieke besluitvorming, maar een wijze van besturen waarin macht democratisch wordt gelegitimeerd en begrensd en waarin politiek en bestuur uiteindelijk ten dienste staan van de samenleving. De kwaliteit van een democratie wordt daarbij niet alleen bepaald door de kwaliteit van het politieke bestel, maar ook door de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel.

2. Politiek bestel

Het politieke bestel omvat de democratische instituties en processen waarin politieke vertegenwoordiging, afweging en besluitvorming plaatsvinden. Binnen democratisch gelegitimeerde verhoudingen bepaalt het politieke bestel de richting, doelen en kaders waarbinnen het bestuurlijke bestel handelt.

3. Democratisch bestuurlijk bestel

Het democratische bestuurlijke bestel omvat het geheel van bestuurlijke en uitvoerende instituties, regels, processen en verantwoordelijkheden waarmee democratisch genomen besluiten worden vertaald naar de maatschappelijke werkelijkheid en maatschappelijke doelen worden gerealiseerd. Het politieke en het bestuurlijke bestel hebben daarmee verschillende, maar onderling afhankelijke functies binnen de democratie.

4. Maatschappelijke werkelijkheid

De maatschappelijke werkelijkheid is de concrete werkelijkheid waarin burgers, professionals, organisaties en bedrijven leven en handelen en waarin de gevolgen van politieke en bestuurlijke besluiten daadwerkelijk zichtbaar en ervaren worden. Deze werkelijkheid is gevarieerd, veranderlijk en contextgebonden en kan daarom nooit volledig worden vastgelegd in modellen, regels, indicatoren of procedures.

5. Bestuurlijk beeld

Het bestuurlijk beeld is de voorstelling die politiek en bestuur van de maatschappelijke werkelijkheid hebben, opgebouwd uit informatie, indicatoren, rapportages, modellen, procedures en signalen uit organisatie en samenleving. Een bestuurlijk beeld is noodzakelijk om complexe maatschappelijke vraagstukken bestuurbaar te maken, maar blijft altijd een vereenvoudiging van de maatschappelijke werkelijkheid. De kwaliteit ervan wordt daarom mede bepaald door de mate waarin het voortdurend aan die werkelijkheid wordt getoetst en waar nodig wordt bijgesteld.

6. Bestuurlijke vertaling

Bestuurlijke vertaling is het proces waarin maatschappelijke vraagstukken worden vertaald naar politieke en bestuurlijke doelen, beleid, regelgeving en uitvoeringskaders en waarin deze algemene kaders vervolgens in de uitvoering worden toegepast op concrete maatschappelijke situaties. Deze vertaling is noodzakelijk om een complexe samenleving bestuurbaar te maken, maar kan de maatschappelijke werkelijkheid nooit volledig omvatten. Daarom vraagt een kwalitatief goede bestuurlijke vertaling om ruimte voor professionele oordeelsvorming en voortdurende toetsing aan de praktijk.

7. Kwaliteit van bestuur

Kwaliteit van bestuur is de mate waarin het democratische bestuurlijke bestel zijn democratische en maatschappelijke functies goed vervult en daarbij blijvend recht doet aan de maatschappelijke werkelijkheid waarop het handelen betrekking heeft. Kwaliteit betreft daarmee niet alleen het correct functioneren van regels, procedures en instituties, maar vooral de maatschappelijke werking en resultaten van bestuurlijk handelen.

8. Effectiviteit

Effectiviteit is de mate waarin bestuurlijk handelen daadwerkelijk bijdraagt aan het bereiken van de beoogde maatschappelijke resultaten. Effectiviteit wordt daarmee niet uitsluitend beoordeeld vanuit bestuurlijke doelstellingen of formele prestaties, maar ook vanuit de feitelijke werking daarvan in de maatschappelijke werkelijkheid.

9. Efficiëntie

Efficiëntie is de mate waarin maatschappelijke resultaten worden bereikt met een doelmatige inzet van mensen, middelen en tijd. Binnen dit onderzoek wordt efficiëntie mede gezien als een gevolg van kwaliteit. Een kwalitatief goed functionerend bestuurlijk bestel kan fouten, herstelwerk, onnodige procedures en bestuurlijke drukte verminderen en daarmee bijdragen aan een doelmatiger inzet van publieke capaciteit en middelen.

10. Professionaliteit en professionele ruimte

Professionaliteit betreft de deskundigheid, ervaring en oordeelsvorming waarmee professionals algemene politieke en bestuurlijke doelen en kaders vertalen naar concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid. Professionele ruimte is de handelingsruimte die noodzakelijk is om deze verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen. Politiek en bestuur bepalen richting, doelen en kaders; professionals moeten binnen die kaders voldoende ruimte hebben om op basis van deskundigheid en professioneel oordeel recht te doen aan de omstandigheden van het concrete geval. Professionals vervullen daarbij twee samenhangende functies. Zij dragen in het primaire proces bij aan een kwalitatief goede bestuurlijke vertaling en vormen vanuit hun praktijkervaring tevens een belangrijke bron van informatie voor terugkoppeling, reflectie en bestuurlijk leren.

11. Verantwoordelijkheid en bevoegdheid

Verantwoordelijkheid en bevoegdheid moeten binnen het democratische bestuurlijke bestel met elkaar in overeenstemming zijn. Wie verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van een beslissing, proces of uitvoering, moet beschikken over passende bevoegdheden, informatie, deskundigheid en handelingsruimte om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen. Omgekeerd brengt het verkrijgen van bevoegdheid en handelingsruimte de verantwoordelijkheid mee om over de kwaliteit van het handelen verantwoording af te leggen.

12. Terugkoppeling

Terugkoppeling is het proces waardoor ervaringen, resultaten, afwijkingen en signalen uit uitvoering en samenleving terugkomen bij de niveaus waarop beleid en bestuurlijke besluiten worden gevormd. Terugkoppeling maakt zichtbaar waar het bestuurlijke beeld en de bestuurlijke vertaling aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid en waar bijstelling noodzakelijk kan zijn.

13. Corrigerend en lerend vermogen

Corrigerend en lerend vermogen is het vermogen van het democratische bestuurlijke bestel om verschillen tussen bestuurlijk beeld, bestuurlijke vertaling en maatschappelijke werkelijkheid tijdig waar te nemen, daarop te reflecteren en beleid, uitvoering of bestuurlijke werkwijzen waar nodig aan te passen. Leren betekent daarmee niet alleen fouten herstellen, maar ook bestaande aannames, werkwijzen en bestuurlijke beelden opnieuw kunnen beoordelen.

14. Bestuurlijke kwaliteitscyclus

De bestuurlijke kwaliteitscyclus is het samenhangende proces waarin politiek en bestuur op basis van een bestuurlijk beeld richting, doelen en kaders bepalen, professionals deze vertalen naar concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid, ervaringen en resultaten uit de praktijk worden teruggekoppeld en deze informatie door reflectie en leren leidt tot bijstelling van bestuurlijk beeld, beleid, uitvoering of bestuurlijke werkwijzen. De cyclus is geen afzonderlijke bestuurslaag of procedure, maar een wijze van functioneren waarmee het democratische bestuurlijke bestel zijn verbinding met de maatschappelijke werkelijkheid onderhoudt en zijn kwaliteit voortdurend kan verbeteren.

De samenhang

De begrippen vormen gezamenlijk één redenering:

Democratische opdracht → politieke besluitvorming → bestuurlijk beeld en beleidsvorming → bestuurlijke vertaling → professionele uitvoering met passende verantwoordelijkheid en bevoegdheid → maatschappelijke werkelijkheid → terugkoppeling → reflectie, correctie en leren → bijstelling van bestuurlijk beeld, beleid en uitvoering → bestuurlijke kwaliteit → grotere effectiviteit en efficiëntie.

Deze samenhang vormt de bestuurlijke kwaliteitscyclus.

Vogende onderwerp: Managementsamenvatting

Vorige onderwerp: Voorwoord