Inleiding

De voorgaande perspectieven hebben geleid tot één centrale conclusie. De kwaliteit van een democratie wordt niet alleen bepaald door de kwaliteit van het politieke bestel, maar ook door de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel. Dit onderzoek richt zich op deze tweede pijler en onderzoekt welke voorwaarden bepalend zijn voor de kwaliteit van dat bestuurlijke bestel.

De kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel wordt mede bepaald door zijn vermogen blijvend verbonden te blijven met de maatschappelijke werkelijkheid waarvoor het bestaat. Politiek en bestuur moeten noodzakelijkerwijs werken vanuit een bestuurlijk beeld van die werkelijkheid en dit vertalen naar algemene doelen, beleid, regelgeving en uitvoeringskaders. In de uitvoering moeten deze vervolgens worden toegepast op concrete maatschappelijke situaties.

Juist omdat het bestuurlijke beeld en de bestuurlijke vertaling de maatschappelijke werkelijkheid nooit volledig kunnen omvatten, moet het bestuurlijke bestel in staat zijn zijn eigen handelen voortdurend aan die werkelijkheid te toetsen. Professionele oordeelsvorming, passende verantwoordelijkheid en bevoegdheid, terugkoppeling, reflectie, leren en bijstelling zijn daarvoor noodzakelijke voorwaarden. Samen maken zij deel uit van de bestuurlijke kwaliteitscyclus die in de voorgaande perspectieven is ontwikkeld.

Kwaliteit is daarbij geen afzonderlijk bestuurlijk doel naast effectiviteit en efficiëntie. Wanneer bestuurlijk beeld, beleid en uitvoering onvoldoende aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid, kunnen fouten, herstelwerk, aanvullende regels en procedures en onnodige inzet van mensen en middelen ontstaan. Verbetering van kwaliteit kan deze verminderen en daarmee tegelijkertijd bijdragen aan grotere effectiviteit en efficiëntie.

De bestuurlijke kwaliteitscyclus maakt zichtbaar dat kwaliteitsverbetering niet op één plaats in het bestuurlijke bestel kan worden gerealiseerd. Zij vraagt om samenhang tussen beleidsvorming, bestuurlijke vertaling, professionele uitvoering, terugkoppeling, reflectie, leren, bijstelling en structurele borging.

Vanuit deze conclusie volgen vijf samenhangende kwaliteitsaanbevelingen voor democratische verbetering. Zij vormen geen afzonderlijke maatregelen en evenmin een voorstel voor een nieuwe bestuurlijke structuur. Zij geven aan waar binnen het bestaande democratische bestuurlijke bestel kan worden aangegrepen om de bestuurlijke kwaliteitscyclus beter te laten functioneren en de verbinding met de maatschappelijke werkelijkheid duurzaam te versterken.

Kwaliteitsaanbeveling 1

Houd bij beleidsvorming ruimte voor de maatschappelijke werkelijkheid

Politiek en bestuur kunnen alleen handelen op basis van een bestuurlijk beeld van de maatschappelijke werkelijkheid. Dat beeld is noodzakelijk om complexe maatschappelijke vraagstukken te kunnen beoordelen en richting, doelen en kaders te bepalen, maar blijft altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid.

Dat stelt eisen aan de beleidsvorming. Wanneer het bestuurlijke beeld wordt vertaald naar beleid, regelgeving en uitvoeringskaders, bestaat het risico dat de noodzakelijke vereenvoudiging steeds verder wordt vastgelegd in gedetailleerde regels, procedures en voorschriften. De maatschappelijke werkelijkheid is echter gevarieerder en veranderlijker dan vooraf volledig in beleid kan worden omvat.

Politiek en bestuur dragen daarom niet alleen verantwoordelijkheid voor de richting, doelen en kaders, maar ook voor de wijze waarop deze worden vormgegeven. Beleid moet voldoende duidelijk zijn om richting en begrenzing te bieden, maar tegelijkertijd voldoende ruimte laten om algemene uitgangspunten in concrete maatschappelijke situaties verantwoord toe te passen.

Die ruimte is geen afwijking van democratisch vastgesteld beleid. Zij is noodzakelijk om dat beleid kwalitatief goed naar de maatschappelijke werkelijkheid te kunnen vertalen. Niet iedere situatie kan vooraf worden voorzien en niet iedere relevante omstandigheid kan in algemene regels worden vastgelegd.

Daarom moet al bij de beleidsvorming worden nagedacht over de uitvoerbaarheid van beleid, de professionele ruimte die voor de toepassing nodig is en de wijze waarop ervaringen uit de uitvoering kunnen worden teruggekoppeld. Beleidsvorming en uitvoering zijn daarmee geen losstaande fasen, maar onderdelen van dezelfde bestuurlijke kwaliteitscyclus.

De kwaliteit van de uitvoering begint dus al bij de beleidsvorming: met democratisch gelegitimeerde doelen en kaders die richting geven, maar voldoende ruimte laten om in de uitvoering recht te doen aan de maatschappelijke werkelijkheid waarvoor het beleid is bedoeld.

Kwaliteitsaanbeveling 2

Geef professionals verantwoordelijkheid én bevoegdheid voor een kwalitatieve uitvoering

Democratisch vastgesteld beleid krijgt uiteindelijk betekenis in de uitvoering. Daar worden algemene politieke en bestuurlijke doelen en kaders toegepast op concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals vervullen in deze bestuurlijke vertaling een centrale rol.

Van professionals mag worden verwacht dat zij verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteit van deze vertaling. Zij beschikken over deskundigheid, ervaring en praktijkkennis en kunnen beoordelen wat algemene doelen, regels en kaders in een concrete situatie betekenen. Niet iedere situatie kan immers vooraf volledig in regels, procedures en protocollen worden vastgelegd.

Die verantwoordelijkheid kan alleen daadwerkelijk worden gedragen wanneer daar passende bevoegdheden en professionele ruimte tegenover staan. Professionals moeten binnen de democratisch vastgestelde doelen en kaders zelfstandig afwegingen kunnen maken en, waar hun functie dat vraagt, besluiten kunnen nemen op basis van hun deskundigheid en de omstandigheden van het concrete geval.

Professionele ruimte betekent daarbij geen vrijblijvendheid. Wie bevoegdheid en handelingsruimte krijgt, draagt ook verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het handelen en moet daarover verantwoording kunnen afleggen. Verantwoordelijkheid en bevoegdheid moeten daarom met elkaar in overeenstemming zijn.

Die verantwoording moet gericht zijn op de kwaliteit van het professionele handelen en op leren en verbeteren. Wanneer vooral wordt afgerekend op het vermijden van fouten of het strikt volgen van procedures, kan de ruimte afnemen om juist de deskundigheid en professionele oordeelsvorming te gebruiken waarvoor verantwoordelijkheid wordt gedragen.

Professionals vervullen daarnaast een tweede functie binnen de bestuurlijke kwaliteitscyclus. Doordat zij dagelijks ervaren hoe beleid, regelgeving en uitvoeringskaders in concrete situaties uitwerken, beschikken zij over informatie die zichtbaar kan maken waar het bestuurlijke beeld en de maatschappelijke werkelijkheid onvoldoende op elkaar aansluiten.

Een kwalitatief goed bestuurlijk bestel brengt daarom deskundigheid, verantwoordelijkheid, bevoegdheid en professionele ruimte met elkaar in evenwicht én zorgt ervoor dat ervaringen uit de professionele praktijk kunnen terugkeren in het bestuurlijke proces. Zo dragen professionals zowel door hun handelen in het primaire proces als door hun praktijkkennis bij aan de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel.

Kwaliteitsaanbeveling 3

Maak van terugkoppeling, reflectie en leren een vast onderdeel van bestuur

De uitvoering levert voortdurend informatie op over de werking van beleid in de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals, burgers, uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke organisaties kunnen zichtbaar maken waar beleid werkt zoals bedoeld, waar knelpunten ontstaan en waar algemene uitgangspunten onvoldoende aansluiten op concrete situaties.

Deze ervaringen krijgen pas bestuurlijke betekenis wanneer zij daadwerkelijk worden teruggekoppeld. Terugkoppeling moet daarom geen incidentele reactie op problemen zijn, maar een vast onderdeel van het bestuurlijke proces.

Daarbij moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Professionals en uitvoeringsorganisaties hebben de verantwoordelijkheid relevante ervaringen en knelpunten zichtbaar te maken. Management, bestuur en politiek hebben ieder vanuit hun eigen positie de verantwoordelijkheid deze signalen serieus te beoordelen en, wanneer daartoe aanleiding bestaat, ernaar te handelen.

Dat vraagt ook om passende bevoegdheden. Problemen moeten waar mogelijk worden opgelost op het niveau waar de benodigde kennis, verantwoordelijkheid en bevoegdheid aanwezig zijn. Wanneer de oorzaak buiten de bevoegdheid van dat niveau ligt en aanpassing van uitvoeringskaders, regelgeving, beleid of politieke kaders noodzakelijk is, moet het signaal het niveau kunnen bereiken dat bevoegd is daarover te beslissen.

Terugkoppeling alleen is echter niet voldoende. Signalen moeten aanleiding kunnen geven tot reflectie op bestaande aannames, doelen en werkwijzen. Dat vraagt om tijd en ruimte om afstand te nemen van de dagelijkse bestuurlijke praktijk en te onderzoeken wat ervaringen uit de maatschappelijke werkelijkheid betekenen voor het bestaande bestuurlijke beeld en handelen.

Reflectie krijgt vervolgens pas betekenis wanneer ervan kan worden geleerd. Nieuwe inzichten moeten, wanneer daartoe aanleiding bestaat, kunnen leiden tot bijstelling van het bestuurlijke beeld, de uitvoering, bestuurlijke werkwijzen, uitvoeringskaders, regelgeving of beleid.

Dat vraagt om een cultuur waarin afwijkingen, fouten en kritiek niet uitsluitend worden beschouwd als problemen die moeten worden vermeden, maar ook als mogelijke bronnen van informatie en verbetering. Alleen dan kunnen professionals en organisaties problemen tijdig zichtbaar maken en kan het bestuurlijke bestel ervan leren.

Terugkoppeling, reflectie en leren vormen daarmee samen een essentieel onderdeel van de bestuurlijke kwaliteitscyclus. Zij verbinden ervaringen en resultaten uit de maatschappelijke werkelijkheid opnieuw met bestuurlijke beeldvorming en handelen en maken waar nodig bijstelling mogelijk.

Kwaliteitsaanbeveling 4

Stuur op kwaliteit als basis voor effectiviteit en efficiëntie.

Bestuurlijke organisaties sturen op doelen, prestaties, budgetten, termijnen en naleving van regels en procedures. Deze vormen van sturing zijn noodzakelijk, maar geven op zichzelf nog geen antwoord op de belangrijkste kwaliteitsvraag: leidt het bestuurlijke handelen in de maatschappelijke werkelijkheid tot de resultaten waarvoor het is bedoeld?

Daarom moet kwaliteit een centraal uitgangspunt van bestuurlijke sturing zijn. Kwaliteit betekent daarbij niet alleen dat regels en procedures correct worden gevolgd, maar dat beleid, besluitvorming en uitvoering hun maatschappelijke functie goed vervullen en voldoende blijven aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid.

Kwaliteit staat daarmee niet naast effectiviteit en efficiëntie. Zij vormt een belangrijke basis voor beide. Wanneer bestuurlijk beeld, beleid en uitvoering onvoldoende aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid, kunnen fouten, uitvoeringsproblemen, herstelwerk, aanvullende regelgeving en nieuwe bestuurlijke drukte ontstaan. Daarmee worden mensen, middelen en tijd ingezet zonder dat dit noodzakelijkerwijs bijdraagt aan betere maatschappelijke resultaten.

Omgekeerd kan verbetering van kwaliteit dergelijke foutkosten verminderen. Wanneer problemen eerder worden herkend, oorzaken op het juiste niveau worden aangepakt en dezelfde fouten niet steeds opnieuw hoeven te worden hersteld, kan bestuurlijke capaciteit doelmatiger worden ingezet. De Staat van de Uitvoering wijst erop dat reparatie en herstel wanneer beleid misgaat enorm veel menskracht en geld kosten. Onderzoeken van de Algemene Rekenkamer laten eveneens zien hoe fouten en hersteloperaties capaciteit opeisen die daardoor niet beschikbaar is voor reguliere dienstverlening en noodzakelijke verbetering. Het verminderen van foutkosten is daarom een wezenlijk onderdeel van doelmatig bestuur.

Sturen op kwaliteit vraagt daarom om meer dan het meten van formele prestaties. Bestuur en management moeten ook beschikken over informatie over de feitelijke maatschappelijke werking van beleid en uitvoering. Die informatie moet onderdeel zijn van de bestuurlijke kwaliteitscyclus en aanleiding kunnen geven tot reflectie, leren en bijstelling.

Ook hierbij moeten verantwoordelijkheid en bevoegdheid met elkaar in overeenstemming zijn. Ieder niveau binnen de bestuurlijke keten draagt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het eigen handelen. Wie verantwoordelijk is voor het functioneren van een proces, moet voldoende bevoegdheid en handelingsruimte hebben om binnen dat procesverbeteringen aan te brengen of noodzakelijke bijstelling op een ander niveau aan de orde te stellen.

Een kwaliteitsgerichte benadering verschuift daarmee de aandacht van uitsluitend de vraag of het bestuurlijke systeem volgens de afgesproken regels functioneert naar de vraag of het in de maatschappelijke werkelijkheid doet waarvoor het is bedoeld. Juist daardoor kan kwaliteitsverbetering bijdragen aan zowel grotere effectiviteit als grotere efficiëntie.

Kwaliteitsaanbeveling 5

Borg kwaliteit vanuit het hoogste verantwoordelijke gezag

Kwaliteitsverbetering kan alleen duurzaam zijn wanneer zij onderdeel wordt van het normale bestuurlijke functioneren. Zij mag niet afhankelijk zijn van individuele bestuurders, betrokken professionals, tijdelijke verbeterprogramma’s of de aandacht die ontstaat nadat zich problemen hebben voorgedaan.

De borging van kwaliteit begint daarom bij het hoogste verantwoordelijke gezag. Daar ligt de verantwoordelijkheid om kwaliteit als fundamenteel uitgangspunt van bestuur vast te leggen en de voorwaarden te scheppen waaronder de bestuurlijke kwaliteitscyclus in de gehele bestuurlijke keten kan functioneren.

Dat betekent niet dat het hoogste verantwoordelijke gezag verantwoordelijk is voor iedere afzonderlijke beslissing. Kwaliteit wordt juist in de gehele bestuurlijke keten gerealiseerd. Op ieder niveau moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en moeten bevoegdheden, informatie, deskundigheid en handelingsruimte aanwezig zijn om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen.

Het hoogste verantwoordelijke gezag heeft daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid voor de inrichting en werking van die verhoudingen. De wijze waarop doelen en kaders worden gesteld, bevoegdheden worden verdeeld, prestaties worden beoordeeld en verantwoording wordt gevraagd, werkt door in de gehele bestuurlijke keten.

Daarbij moet worden voorkomen dat kwaliteitsborging zelf leidt tot nieuwe bureaucratie. Meer indicatoren, controles, rapportages en verantwoordingsprocedures bieden op zichzelf geen garantie voor betere kwaliteit en kunnen de professionele ruimte juist beperken. Kwaliteitsborging vraagt daarom niet in de eerste plaats om een nieuw systeem naast het bestaande bestuur.

Zij vraagt om het goed organiseren van verantwoordelijkheid, bevoegdheid, professionele ruimte, terugkoppeling, reflectie, leren en bijstelling binnen het bestaande bestuurlijke proces. Daarmee wordt de bestuurlijke kwaliteitscyclus onderdeel van het normale functioneren van het bestuurlijke bestel.

Ook de wijze waarop met fouten en afwijkende signalen wordt omgegaan is daarbij van belang. Wanneer vooral wordt gestuurd op het vermijden van fouten, het halen van cijfers of het strikt volgen van procedures, kan de ruimte afnemen om problemen zichtbaar te maken en ervan te leren. Kwaliteitsgericht bestuur vraagt daarom om verantwoording die niet alleen controleert, maar ook bijdraagt aan leren en verbeteren.

Kwaliteit wordt daarmee van bovenaf als uitgangspunt geborgd, maar in de gehele bestuurlijke keten gerealiseerd. Het hoogste verantwoordelijke gezag bewaakt de voorwaarden; bestuur, management en professionals dragen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid bij aan de feitelijke kwaliteit van het bestuurlijke handelen.

Zo wordt kwaliteitsverbetering geen afzonderlijke activiteit of tijdelijk programma, maar een normaal en blijvend onderdeel van het functioneren van het democratische bestuurlijke bestel.

Slotbeschouwing

Naar een kwaliteitsgericht democratisch bestuurlijk bestel

Dit onderzoek begon met een herbezinning op de kwaliteit van de democratie. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen het politieke bestel, waarin democratische vertegenwoordiging, afweging en besluitvorming plaatsvinden, en het democratische bestuurlijke bestel, waarin democratisch bepaalde richting, doelen en kaders naar de maatschappelijke werkelijkheid worden vertaald. Beide hebben een eigen functie en beide zijn van betekenis voor de kwaliteit van de democratie.

Dit onderzoek heeft zich vervolgens gericht op de tweede pijler: de kwaliteit van het democratische bestuurlijke bestel. De historische, filosofische en bestuurskundige analyse heeft daarbij één fundamentele spanning zichtbaar gemaakt. Bestuur kan niet functioneren zonder algemene ordening, regels, instituties en een bestuurlijk beeld van de werkelijkheid, maar geen van deze kan de maatschappelijke werkelijkheid volledig omvatten.

Die spanning kan niet definitief worden opgelost. De kwaliteitsopgave ligt daarom in het vermogen van het bestuurlijke bestel om de verbinding tussen bestuurlijke ordening en maatschappelijke werkelijkheid voortdurend te onderhouden.

De bestuurlijke kwaliteitscyclus brengt deze opgave in samenhang. Politiek en bestuur vormen vanuit een bestuurlijk beeld richting, doelen en kaders. Deze worden vertaald naar beleid, regelgeving en uitvoeringskaders en uiteindelijk door professionals toegepast in concrete maatschappelijke situaties. In die praktijk wordt zichtbaar hoe het bestuurlijke handelen werkelijk uitwerkt. Ervaringen en resultaten kunnen vervolgens worden teruggekoppeld, beoordeeld en door reflectie en leren leiden tot bijstelling van bestuurlijk beeld, beleid, uitvoering of bestuurlijke werkwijzen.

De vijf aanbevelingen uit dit perspectief geven aan wat nodig is om deze cyclus beter te laten functioneren. Beleidsvorming moet voldoende ruimte laten voor de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals moeten verantwoordelijkheid, bevoegdheid en professionele ruimte krijgen voor een kwalitatief goede uitvoering. Terugkoppeling, reflectie en leren moeten vaste onderdelen van het bestuurlijke proces zijn. Kwaliteit moet als basis voor effectiviteit en efficiëntie worden beschouwd. En de voorwaarden voor kwaliteit moeten vanuit het hoogste verantwoordelijke gezag structureel worden geborgd.

Daarbij vormt de verhouding tussen verantwoordelijkheid en bevoegdheid een terugkerend uitgangspunt. Wie verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van het handelen, moet beschikken over de informatie, deskundigheid, bevoegdheid en handelingsruimte die nodig zijn om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen. Wanneer de oorzaak van een probleem buiten die bevoegdheid ligt, moet het probleem het niveau kunnen bereiken waar aanpassing wel mogelijk is.

Kwaliteit is daarmee geen afzonderlijk bestuurlijk doel naast effectiviteit en efficiëntie. Een kwalitatief goed functionerend bestuurlijk bestel kan maatschappelijke doelen beter realiseren en tegelijkertijd fouten, herstelwerk, onnodige procedures en bestuurlijke drukte verminderen. Kwaliteitsverbetering kan daardoor bijdragen aan zowel grotere effectiviteit als een doelmatiger inzet van mensen en middelen.

De kern van democratische verbetering ligt vanuit dit onderzoek dan ook niet in de eerste plaats in méér regels, méér controle of steeds nieuwe bestuurlijke structuren. Zij ligt in het versterken van het vermogen van het bestaande democratische bestuurlijke bestel om zijn eigen handelen voortdurend aan de maatschappelijke werkelijkheid te toetsen, daarvan te leren en waar nodig bij te stellen.

Kwaliteit wordt daarbij vanuit het hoogste verantwoordelijke gezag als uitgangspunt geborgd, maar in de gehele bestuurlijke keten gerealiseerd. Politiek, bestuur, management en professionals dragen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid bij aan het functioneren van die keten.

Daarmee keert het onderzoek terug naar zijn vertrekpunt. Democratische kwaliteit wordt niet alleen bepaald door de wijze waarop politieke keuzes democratisch tot stand komen, maar ook door de kwaliteit waarmee het democratische bestuurlijke bestel deze keuzes in de maatschappelijke werkelijkheid tot werking brengt. Die maatschappelijke werkelijkheid blijft uiteindelijk de toetssteen.

Democratische herbezinning leidt daarmee niet tot een ontwerp voor een nieuw democratisch systeem, maar tot een andere manier van kijken naar de kwaliteit van het bestaande bestel: niet alleen naar de inrichting van het systeem, maar vooral naar de kwaliteit van de verbinding tussen democratische besluitvorming, bestuur, uitvoering en maatschappelijke werkelijkheid.