Inleiding

De voorgaande perspectieven hebben geleid tot één centrale conclusie. De kwaliteit van een democratisch bestuurlijk bestel wordt niet in de eerste plaats bepaald door zijn institutionele inrichting, maar door zijn vermogen blijvend verbonden te blijven met de maatschappelijke werkelijkheid waarvoor het bestaat.

Kwaliteit is daarbij geen afzonderlijk bestuurlijk doel naast effectiviteit en efficiëntie, maar een voorwaarde voor goed functioneren. Wanneer het bestuurlijke beeld onvoldoende aansluit op de maatschappelijke werkelijkheid, neemt de kans toe op beleid dat niet werkt zoals bedoeld, herstelwerk, aanvullende regels en procedures en onnodige inzet van mensen en middelen. Verbetering van kwaliteit kan daardoor tegelijkertijd bijdragen aan grotere effectiviteit en grotere efficiëntie.

Een democratisch bestuurlijk bestel dat beschikt over een goed functionerende bestuurlijke regelkring, openstaat voor terugkoppeling vanuit de praktijk, ruimte biedt voor professioneel oordeel en reflectie en leert van ervaringen, vergroot zijn vermogen maatschappelijke vraagstukken zorgvuldig en effectief tegemoet te treden.

Vanuit deze conclusie volgen vijf samenhangende kwaliteitsaanbevelingen voor democratische verbetering. Zij vormen geen afzonderlijke maatregelen, maar opeenvolgende onderdelen van één samenhangende benadering van bestuurlijke kwaliteit.

Kwaliteitsaanbeveling 1

Houd bij beleidsvorming ruimte voor de maatschappelijke werkelijkheid

Politiek en bestuur kunnen alleen handelen op basis van een bestuurlijk beeld van de maatschappelijke werkelijkheid. Dat beeld is noodzakelijk om complexe vraagstukken te kunnen beoordelen en politieke en bestuurlijke keuzes te maken, maar blijft altijd een vereenvoudiging van de werkelijkheid.

Dat stelt eisen aan de beleidsvorming. Wanneer het bestuurlijke beeld wordt vertaald in gedetailleerde regels, procedures en voorschriften, ontstaat het risico dat de vereenvoudiging zelf leidend wordt. De maatschappelijke werkelijkheid is immers gevarieerder en veranderlijker dan vooraf volledig in beleid kan worden vastgelegd.

Politiek en bestuur dragen daarom niet alleen verantwoordelijkheid voor het bepalen van doelen, richting en kaders, maar ook voor de wijze waarop deze worden vormgegeven. Zij moeten voorkomen dat beleid de ruimte voor een kwalitatief goede vertaling naar concrete situaties al bij voorbaat wegneemt.

Goed bestuur vraagt daarmee om duidelijke democratisch gelegitimeerde doelen en kaders én om het besef dat de toepassing daarvan op de maatschappelijke werkelijkheid niet volledig vooraf kan worden bepaald.

De kwaliteit van de uitvoering begint daarom al bij de beleidsvorming: met kaders die richting geven, maar voldoende ruimte laten om in de uitvoering recht te doen aan de werkelijkheid waarvoor het beleid is bedoeld.

Kwaliteitsaanbeveling 2

Geef professionals verantwoordelijkheid én bevoegdheid voor een kwalitatieve uitvoering

Democratisch vastgesteld beleid krijgt uiteindelijk betekenis in de uitvoering. Daar worden algemene politieke en bestuurlijke doelen en kaders vertaald naar concrete situaties in de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals vervullen in dit primaire proces een centrale rol.

Van professionals mag worden verwacht dat zij verantwoordelijkheid dragen voor de kwaliteit van deze vertaling. Zij beschikken over deskundigheid en praktijkkennis en kunnen beoordelen wat algemene regels en beleidsdoelen in een concrete situatie betekenen. Niet iedere situatie kan immers vooraf volledig in regels, procedures en protocollen worden vastgelegd.

Die verantwoordelijkheid kan alleen worden gedragen wanneer daar passende bevoegdheden en professionele ruimte tegenover staan. Professionals moeten binnen de democratisch vastgestelde doelen en kaders zelfstandig afwegingen en besluiten kunnen nemen op basis van hun deskundigheid en de concrete situatie. Verantwoordelijkheid voor kwaliteit zonder de bevoegdheid om professioneel te handelen, kan in de praktijk niet worden waargemaakt.

Professionele ruimte betekent daarbij geen vrijblijvendheid. Wie bevoegdheid en ruimte krijgt om zelfstandig te handelen, draagt ook verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van dat handelen en moet daarover verantwoording kunnen afleggen.

Die verantwoording moet echter gericht zijn op de kwaliteit van het professionele handelen en op leren en verbeteren. Een afrekencultuur waarin het vermijden van fouten of het strikt volgen van procedures bepalend wordt, kan ertoe leiden dat professionals juist minder gebruikmaken van de deskundigheid en oordeelsruimte waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen.

Een kwalitatief goed bestuurlijk bestel brengt daarom deskundigheid, verantwoordelijkheid en bevoegdheid met elkaar in evenwicht. Zo ontstaat ruimte om algemene politieke en bestuurlijke keuzes zorgvuldig te vertalen naar de maatschappelijke werkelijkheid waarvoor zij zijn bedoeld.

Kwaliteitsaanbeveling 3

Maak van terugkoppeling, reflectie en leren een vast onderdeel van bestuur

Een kwalitatief goede uitvoering levert voortdurend informatie op over de werking van beleid in de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals, burgers, uitvoeringsorganisaties en maatschappelijke organisaties zien waar beleid werkt zoals bedoeld, waar knelpunten ontstaan en waar algemene uitgangspunten onvoldoende aansluiten op concrete situaties.

Deze ervaringen krijgen pas bestuurlijke betekenis wanneer zij daadwerkelijk worden teruggekoppeld. Terugkoppeling moet daarom geen incidentele reactie op problemen zijn, maar een vast onderdeel van het bestuurlijke proces.

Daarbij moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. Professionals en uitvoeringsorganisaties hebben de verantwoordelijkheid relevante ervaringen en knelpunten zichtbaar te maken. Management, bestuur en politiek hebben ieder vanuit hun eigen positie de verantwoordelijkheid deze signalen serieus te beoordelen en, wanneer daartoe aanleiding bestaat, ernaar te handelen.

Dat vraagt ook om passende bevoegdheden. Problemen moeten waar mogelijk worden opgelost op het niveau waar de kennis en verantwoordelijkheid aanwezig zijn. Wanneer aanpassing van beleid, regelgeving of politieke kaders noodzakelijk is, moet het signaal het niveau kunnen bereiken dat bevoegd is daarover te beslissen.

Terugkoppeling alleen is echter niet voldoende. Signalen moeten aanleiding kunnen geven tot reflectie op bestaande aannames, doelen en werkwijzen. Vervolgens moet het bestuurlijke bestel in staat zijn de daaruit verkregen inzichten om te zetten in aangepast handelen.

Dat vraagt om een cultuur waarin afwijkingen, fouten en kritiek niet primair worden beschouwd als aanleiding voor afrekening, maar als mogelijke bronnen van informatie en verbetering. Alleen dan kunnen professionals en organisaties problemen tijdig zichtbaar maken en kan het bestuurlijke bestel ervan leren.

Terugkoppeling, reflectie en leren vormen daarmee één samenhangend proces: de werkelijkheid wordt zichtbaar, de betekenis ervan wordt beoordeeld en nieuwe inzichten leiden waar nodig tot bijsturing. Zo wordt de bestuurlijke regelkring daadwerkelijk gesloten.

Kwaliteitsaanbeveling 4

Stuur op kwaliteit als basis voor effectiviteit en efficiëntie.

In veel bestuurlijke organisaties wordt gestuurd op doelstellingen, prestaties, budgetten, termijnen en naleving van procedures. Deze vormen van sturing zijn noodzakelijk, maar geven niet vanzelf antwoord op de belangrijkste vraag: leidt het bestuurlijke proces in de maatschappelijke werkelijkheid tot de resultaten waarvoor het is ingericht?

Daarom moet kwaliteit een centraal uitgangspunt van bestuurlijke sturing zijn. Kwaliteit betekent daarbij niet uitsluitend dat regels en procedures correct worden gevolgd, maar dat beleid, besluitvorming en uitvoering daadwerkelijk bijdragen aan de doelen waarvoor zij zijn bedoeld en blijven aansluiten op de maatschappelijke werkelijkheid.

Kwaliteit staat daarmee niet naast effectiviteit en efficiëntie. Zij vormt een belangrijke voorwaarde voor beide. Wanneer beleid onvoldoende aansluit op de werkelijkheid, ontstaan fouten, uitvoeringsproblemen, hersteloperaties, aanvullende regelgeving en nieuwe bestuurlijke drukte. Dat kost capaciteit en publieke middelen zonder dat daarmee noodzakelijkerwijs betere maatschappelijke resultaten worden bereikt.

Sturen op kwaliteit vraagt daarom om meer dan het meten van formele prestaties. Bestuur en management moeten ook beschikken over informatie over de werking van beleid in de praktijk en bereid zijn processen bij te sturen wanneer blijkt dat de beoogde kwaliteit niet wordt gerealiseerd.

Ook hier moeten verantwoordelijkheid en bevoegdheid met elkaar in overeenstemming zijn. Ieder niveau binnen de bestuurlijke keten draagt verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het eigen handelen. Wie verantwoordelijk is voor het functioneren van een proces, moet ook voldoende bevoegdheden hebben om binnen dat proces verbeteringen aan te brengen of noodzakelijke bijsturing op een hoger niveau aan de orde te stellen.

Een kwaliteitsgerichte benadering verschuift daarmee de aandacht van de vraag of het bestuurlijke systeem volgens de regels functioneert naar de vraag of het in de maatschappelijke werkelijkheid doet waarvoor het is bedoeld. Juist daardoor kan kwaliteitsverbetering bijdragen aan zowel effectiever als efficiënter bestuur.

Kwaliteitsaanbeveling 5

Borg kwaliteit vanuit het hoogste verantwoordelijke gezag

Kwaliteitsverbetering kan alleen duurzaam zijn wanneer zij onderdeel wordt van normaal bestuur. Zij mag niet afhankelijk zijn van individuele bestuurders, betrokken professionals, tijdelijke programma’s of de aandacht die ontstaat nadat zich problemen hebben voorgedaan.

De borging van kwaliteit begint daarom bij het hoogste verantwoordelijke gezag. Daar moet zichtbaar worden uitgedragen dat kwaliteit een fundamenteel uitgangspunt van bestuur is. Niet alleen in woorden, maar ook in de wijze waarop beleid wordt gevormd, verantwoordelijkheden worden verdeeld, bevoegdheden worden toegekend en prestaties worden beoordeeld.

Dat betekent niet dat het hoogste gezag verantwoordelijk is voor iedere afzonderlijke beslissing. Kwaliteit wordt in de gehele bestuurlijke keten gerealiseerd. Op ieder niveau moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en moeten de bevoegdheden, informatie en handelingsruimte aanwezig zijn om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen.

Daarbij moet worden voorkomen dat kwaliteitsborging zelf leidt tot nieuwe bureaucratie. Meer indicatoren, controles en verantwoordingsprocedures bieden geen garantie voor betere kwaliteit en kunnen de professionele ruimte juist beperken. Borging vraagt in de eerste plaats om een bestuurlijke cultuur waarin kwaliteit, professionele verantwoordelijkheid, terugkoppeling, reflectie en leren vanzelfsprekende onderdelen van het functioneren zijn.

Het hoogste verantwoordelijke gezag heeft daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid. De wijze waarop van bovenaf wordt gestuurd en verantwoord, werkt door in de gehele organisatie en bestuurlijke keten. Wanneer vooral wordt afgerekend op het vermijden van fouten, het halen van cijfers of het strikt volgen van procedures, zal dat ook het handelen op andere niveaus beïnvloeden. Wanneer daarentegen zichtbaar wordt gestuurd op kwaliteit, verantwoordelijkheid en leren, ontstaat ruimte om problemen tijdig te signaleren en het functioneren te verbeteren.

Kwaliteit wordt daarmee van bovenaf als uitgangspunt geborgd en in de gehele bestuurlijke keten gerealiseerd. Zo wordt kwaliteitsverbetering geen afzonderlijke activiteit, maar een normaal en blijvend onderdeel van goed bestuur.

Slotbeschouwing

Naar een kwaliteitsgericht democratisch bestuurlijk bestel

De vijf aanbevelingen vormen gezamenlijk één benadering van democratische verbetering. Zij richten zich niet op het ontwerpen van een nieuw bestuurlijk systeem, maar op het verbeteren van de kwaliteit waarmee het bestaande democratische bestuurlijke bestel functioneert.

Daarbij staat de gehele bestuurlijke keten centraal. Politiek en bestuur bepalen richting en kaders, maar moeten bij de beleidsvorming ruimte laten voor de maatschappelijke werkelijkheid. Professionals dragen binnen die kaders verantwoordelijkheid voor een kwalitatief goede vertaling naar de uitvoering en moeten daarvoor over passende bevoegdheden en professionele ruimte beschikken. Ervaringen uit die uitvoering moeten vervolgens kunnen terugkeren naar management, bestuur en politiek, zodat reflectie, leren en bijsturing mogelijk worden.

Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat verantwoordelijkheid en bevoegdheid met elkaar in overeenstemming moeten zijn. Wie verantwoordelijkheid draagt voor kwaliteit, moet beschikken over de informatie, deskundigheid en handelingsruimte die nodig zijn om die verantwoordelijkheid daadwerkelijk te kunnen dragen.

Kwaliteit is daarmee geen afzonderlijk bestuurlijk doel naast effectiviteit en efficiëntie. Een bestuurlijk bestel dat beter aansluit op de maatschappelijke werkelijkheid, problemen eerder herkent en waar nodig kan corrigeren, vergroot juist zijn vermogen om maatschappelijke doelen effectief en met een doelmatige inzet van mensen en middelen te realiseren.

De borging daarvan begint bij het hoogste verantwoordelijke gezag. Daar moet zichtbaar worden uitgedragen dat kwaliteit een fundamenteel uitgangspunt van bestuur is. De daadwerkelijke kwaliteit ontstaat vervolgens in de gehele bestuurlijke keten, waar mensen verantwoordelijkheid dragen voor hun aandeel in het bestuurlijke proces.

Democratische verbetering vraagt daarmee niet in de eerste plaats om méér regels, méér controle of steeds nieuwe bestuurlijke structuren. Zij vraagt om een democratisch bestuurlijk bestel waarin kwaliteit van bovenaf als uitgangspunt wordt geborgd, verantwoordelijkheid en bevoegdheid met elkaar in evenwicht zijn en de maatschappelijke werkelijkheid uiteindelijk de toetssteen blijft voor het functioneren van bestuur.